Gemeindefusionen auf dem Land sind heikel

von Anian Liebrand  









Aus einem Interview von Radio DRS mit Prof. Rainer J. Schweizer: Gemeindefusionen in ländlichen Gebieten seien heikler als in Agglomerationen. Das sagt der St. Galler Universitätsprofessor Rainer J. Schweizer. Und überhaupt: Die momentan in der Politik überall geforderten und geförderten Gemeindefusionen müssten kritischer unter die Lupe genommen werden. Der Staatsrechtler warnt namentlich vor dem Verlust von demokratischen Mitspracherechten.

Pius Kessler, Radio DRS: Rainer Schweizer, Fusionen in der Schweiz scheinen «in» zu sein. Viele Kantone haben Fusionsgesetze. Kleine Gemeinden fusionieren, grössere fusionieren. Diese Fusionen sind ein richtiger Trend – haben Sie Verständnis für diesen Trend?

Prof. Rainer J. Schweizer: Zum Teil ist es wirklich ein politischer Trend, dass man neue Lösungen erhofft in der Verwaltung und Führung von kommunalen und regionalen Körperschaften, vielleicht auch Kosteneinsparungen; und wenn das jetzt einige Kantone versuchen, überlegen sich das andere auch. Es gibt auch sachliche Gründe dafür: Es ist unbestritten so, dass einzelne öffentliche Aufgaben heute viel professioneller, mit mehr Erfahrung ausgeübt werden müssen – ich denke etwa an das Vormundschaftswesen. Daneben ist ein grosses Problem, dass wir immer weniger Mitbewohnerinnen und Mitbewohner finden, die freiwillig in Miliztätigkeit – mit einem Sitzungsgeld vielleicht – in kommunalen und regionalen oder kantonalen Behörden mitmachen. 
Aber dessen ungeachtet kann man auch diese praktischen Zwänge lösen. Man kann zum Beispiel neue Entschädigungsregelungen einführen, das haben wir in den Gerichten auch vollziehen müssen. Wir müssen uns auch überlegen, wie wir bestimmte politische Arbeiten attraktiver machen können – also das Problem der Grenzen der Miliztätigkeit allein rechtfertigt für sich noch keine Fusion.

Eben. Und Sie haben erst vor kurzem einmal den Mahnfinger aufgehalten, als in Appenzell Innerrhoden auch diese Fusionsdiskussion begann. Sie haben gesagt: Stopp! Das geht nicht, wenn bei solchen Fusionen dann auch noch dazu kommt, dass man die demokratischen Grundrechte wegnimmt. Ich spreche da von Gemeindeversammlungen, die gestrichen werden sollen.

Das ist absolut entscheidend. Wenn wir einen neuen politischen Raum, einen neuen politischen Verband schaffen, dann braucht der eine demokratische Grundlage. Das heisst, wir brauchen entweder eine Gemeindeversammlung oder ein Parlament, also eine Versammlung, wo sich die Bürgerinnen und Bürger oder ihre Vertreter an der Gesetzgebung beteiligen können, wo sie die Finanzbeschlüsse fassen für die Gemeindebehörden und wo sie vor allem auch die Gemeindebehörden und -verwaltungen oder Bezirksbehörden kontrollieren können.

Warum denn ist es für eine lebendige Demokratie so wichtig, diese direkte Begegnung zwischen Bürger und Gemeindepräsident oder Gemeindepräsidentin?

Nicht wahr, die Gemeinderäte, Gemeindepräsidenten, das sind ja nur Beauftragte des Volkes, und die müssen immer wieder Rechenschaft ablegen. Und dieses Rechenschaft-Ablegen muss in der Öffentlichkeit geschehen. Es genügt nicht, dass man in irgendeinem Hinterzimmer einen Klienten empfängt, sondern man muss vor der Öffentlichkeit, vor den Mitbürgern Rechenschaft ablegen, zum Beispiel über einen zweckmässigen Mitteleinsatz oder über eine soziale oder weniger soziale Massnahme oder über Entwicklungsperspektiven.

Das tönt ja schön und gut. Nur – Hand aufs Herz, Herr Schweizer, Sie wissen auch: An solchen Gemeindeversammlungen, da nehmen noch eine Handvoll Leute teil, nicht das eigentliche Volk wirklich.

Das ist nicht so tragisch. Wir können und dürfen davon ausgehen, wenn auch nur noch fünf Prozent teilnehmen, so repräsentieren sie doch noch die Bevölkerung. Und vor allem ist es eben so, wenn dann wirklich ein umstrittenes Geschäft zur Debatte steht, etwa eine Umfahrungsstrasse oder der Neubau eines Pflegeheims oder die Einführung bestimmter neuer Schulstrukturen, dann haben Sie sofort wieder eine Beteiligung von 40, 50, 60 Prozent. Aber die Türen müssen offen sein, und auch wenn wenige Bürgerinnen und Bürger da sind, muss öffentlich Bericht erstattet werden.

Aber Politiker, Politikerinnen heute, die sprechen eine andere Sprache: Urnengänge statt Volksversammlungen. Oder auch gerade Beispiel Appenzell Ausserrhoden, wo das Volk selbst die Landsgemeinde, gerade diesen demokratischen Treffpunkt, wo das Volk Auge in Auge mit der Regierung steht – das wurde abgeschafft.

Ja, immerhin hat Appenzell Ausserrhoden natürlich die Landsgemeinde durch eine Stärkung des Kantonsparlaments gleichsam teilweise ersetzt.

Ja, schon. Aber eben die direkte Begegnung, die wurde abgeschafft.

Ja, und das ist meines Erachtens auch ein Verlust, und auf kommunaler Ebene zeigt es sich, dass es eigentlich besser ist, wenn wir hier die Stimmbürgerschaft haben und auf der anderen Seite eben die Gemeindeexekutive, und wenn die Auge in Auge einander gegenüberstehen. Auf kommunaler Ebene braucht es kaum Parlamente, ausser wir sind in grossen Städten.

Ist das nicht ein bisschen althergebracht, denken Sie da nicht 100 Jahre zurück, als das noch so war? Die Verwaltung, die Politik, das ist doch alles moderner geworden. Ich denke auch an das Internet, da gibt es doch Möglichkeiten, sich auf moderne Art und Weise demokratisch zu äussern.

Das Internet ist eine phantastische Sache, um die Kommunikation zu stärken und vor allem, um die Allgemeininformation zu verbreiten. Selbstverständlich macht es sehr viel Sinn, wenn irgendein Projekt oder eine Gemeinderechnung auf dem Internet steht. Das wird wahrscheinlich mehr gelesen, als wenn man den Projektantrag gedruckt in die Häuser schickt. Aber das ersetzt alles nicht die kritische Diskussion zwischen Bürgern und Behörden. Und die ist auf kommunaler Ebene unerlässlich.

Trotzdem – viele Kantone oder Gemeinden, die fusioniert haben, haben solche Begegnungen, politische Auseinandersetzungen jetzt abgeschafft. Eine düstere Zukunft für die Schweizer Politik?

Ja, ich habe die tiefe Überzeugung, dass das Volk sich diese Räume der Kritik und Opposition und des Mitsprechens wieder zurückholt.

Und wann? Und wie?

Mit Initiativen, mit Strukturreformen dann. Dass man den regionalen und kommunalen Raum gleichsam nur noch verwaltet, das geht für die Alltagsbedürfnisse. Aber wenn dann die Steuern steigen, oder wenn bestimmte Schulangebote nicht mehr stimmen oder wenn in einer Gemeinde kulturelle Konflikte da sind, dann muss das Gespräch und der Diskurs zwischen Behörden und Stimmberechtigten wieder stattfinden.

Heisst das auch, dass dieser Trend zu Fusionen, zu Gemeindefusionen, der überall in der Schweiz in verschieden Kantonen herrscht, eigentlich dem Föderalismus oder dem föderalistischen Gedanken widerspricht?

Es besteht das Risiko, dass man zentrale Anliegen des Föderalismus missachtet. Noch einmal: Ich halte es absolut für sinnvoll, wenn man zum Beispiel in einer Agglomeration erreicht, dass Gemeinden, die ans Zentrum anstossen, sich mit der Zentrumsgemeinde vereinigen und dass dann eine gemeinsame Raum- und Sozialpolitik betrieben wird. Ich kann mir auch gut vorstellen, dass ein einzelnes abgelegenes Tal mit einer geringen Bevölkerung sagt: Ich konzentriere alle öffentlichen Leistungen an einem Ort. Aber im Mittelland und im voralpinen Raum haben wir genügend starke Gemeinden. Und die sollten nur fusioniert werden, wenn das für die Bürgerinnen und Bürger keine demokratische Einbusse mit sich bringt. Was heisst Föderalismus? Föderalismus heisst, dass man unterschiedliche Empfindlichkeiten, unterschiedliche Bedürfnisse verschiedener Gegenden respektiert. Und Föderalismus heisst auch, dass die unterschiedlichen Gebiete im Gesamtverband angemessen vertreten sind. Man muss sich also zum Beispiel immer überlegen: Wenn man Grossgemeinden hat – einige wenige –, ob dann die Gemeindebelange auf kantonaler Ebene noch gleich stark vertreten sind, wie wenn man eine stattliche Anzahl von lebendigen Einzelgemeinden hat.

Wir haben ja in der Schweiz ein konkretes, auch vielerorts gelobtes Modell einer Fusion, den Kanton Glarus, aus dem Sie auch stammen. Da gab es mal 27 Gemeinden und x Bürgerschaften, auch noch Schulgemeinden usw. – insgesamt 70 solcher Körperschaften. Nun sind drei Einheitsgemeinden daraus geworden. Eine falsche Entwicklung?

Das Projekt in Glarus ist ja noch nicht zu Ende geführt, und es ist ein ganz spannendes Vorhaben. Aber die zentrale Frage ist, ob auch die abgelegeneren Gemeinden, etwa auf dem Kerenzerberg oder im südlichen Teil des Kantons, noch genügend vertreten sind in den Grossgemeinderäten. Und das hat man meines Erachtens rechtlich nicht abgesichert. Und es wird sich zeigen, wie sich diese Spannungen zwischen den Verwaltungszentren und den entlegeneren Teilen der Grossgemeinden entwickeln. Interessant ist, dass das Volk selber grundsätzlich positiv, aber doch noch vorsichtig auf diese Reformen reagiert. Die Stimmbeteiligung bei der Wahl der neuen Gemeindebehörden war insgesamt schwach.

Wenn Sie jetzt zehn, zwanzig Jahre vorausblicken in der Schweizer Politik: Kommt es wieder zu Entfusionierungen?

Es kann sein, dass man in einzelnen Gegenden sagt: Hier sind Feuer und Wasser zusammen, hier sind unterschiedliche Mentalitäten zusammen, und wir wollen wieder selbständig sein. Das kann sehr wohl sein. An vielen anderen Orten aber wird man die früheren Strukturen vergessen haben und sich auf das Neue einrichten.

Quelle: Schweizer Radio DRS 1, Regionaljournal Ostschweiz am 14.10.2009, (17.30–18.00 Uhr)

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